Definir qué se entiende por “transparencia”, en el ámbito de las
ciencias sociales, no es una tarea fácil, eso ocurre porque no existe una
definición compartida por los estudiosos del tema, ya que, podría decirse que cada quien le da un
significado dependiendo del contexto en que se encuentre.
Ante este contexto, un primer paso es explicar qué significa el
término transparencia. De acuerdo con
Andreas Schedler, etimológicamente, proviene de la palabra compuesta latina trans-parere, que significa “ver a
través de”, es decir, transparente es lo que podemos ver de un lado a otro, lo
que aparece viendo a través de algo, no es simplemente lo que podemos observar,
sino lo que podemos observar a través de una división, de una pared, de una
frontera.[1] En
este orden de ideas, la palabra transparencia es entendida, como una propiedad física de
la materia o de determinados materiales; sin embargo, en el tema que nos atañe,
no podemos hablar de los entes públicos o, en su caso, de las personas, como si
se tratase de un material cuya propiedad física es ser transparente; al contrario, cuando nos referimos a éstos, lo hacemos pensando, en una característica que las instituciones y sus servidores públicos debieran tener, por el hecho de ser entidades públicas.
Ahora bien, desde una perspectiva jurídica, Ernesto Villanueva nos dice que:
“la inserción de la transparencia en el derecho deviene de otra antigua
institución jurídica que hoy se invoca como patente de un sistema democrático, la
del principio de publicidad del Estado.”[2]
Así, partiendo de ahí, podemos decir que ha sido a Kant a quien se le atribuye la
idea moderna de publicidad, de acuerdo con este filósofo alemán, como apunta
Bobbio, “Para el hombre que sale de la minoría de edad, el poder no tiene - no
debe tener - secretos; para que el hombre que ha adquirido la mayoría de edad
pueda hacer uso de la razón es preciso que tenga un conocimiento pleno de los
asuntos de Estado; para que esto suceda es necesario que el poder actúe en
público”.[3] Desde esta premisa, formula la siguiente solución, dice: “Las acciones
referentes al derecho de otros hombres son injustas si su máxima no admite
publicidad”.[4] En
efecto, para Kant, “la manera más segura de saber si son justas o injustas una
intención política, una ley o una decisión de un gobernante es sacándolas del secreto
y poniéndolas a la vista de la opinión pública.”[5] En este sentido, el principio de publicidad, debe ser entendido como un principio normativo, el cual se traduce en establecer ciertas reglas que
obliguen al Estado a actuar en público, es decir, que sus actos sean transparentes
y no opacos, que sean públicos y no secretos. Bajo esa idea, ha sido Bobbio quien ha definido
a la democracia poniendo énfasis en la publicidad; para este jurista y
politólogo italiano, la democracia es el poder público en público, opuesto al
poder secreto o no visible, una forma de gobierno basada en la convicción de
dar vida al poder transparente.
Publicidad y transparencia parecen ser entonces dos términos
ligados estrechamente, sino hasta equiparables, ya que ambos postulan la idea de desenmascarar al poder oculto, no visible, discrecional; y reclaman poner a la vista y al
escrutinio público los actos de sus gobernantes; que el ejercicio del poder
esté a la vista de todos y no de uno o unos pocos; que esté en la luz y no en la
oscuridad.
Por su parte Ernesto Villanueva define a la transparencia como “el
deber de los mandatarios o gobernantes para realizar como regla general sus
actuaciones de manera pública como un mecanismo de control del poder y de
legitimidad democrática de las instituciones públicas”.[6] Así, debemos entender que dar
publicidad oportuna y completa, a los actos de los representantes, constituye
la mejor herramienta para el escrutinio y refrendo de la población en cuyo
nombre se gobierna. Desde este mirador se ha entendido a la transparencia como
aquella información que el Estado pone a disposición del público, sin que
exista una solicitud de información que la requiera.
En otro orden de ideas, para hablar de transparencia, por ser un concepto
poco claro y en desarrollo, debemos tener en cuenta las diferencias que tiene
respecto de otros términos relacionados. Una primera distinción, de manera
general, es en relación con el concepto de rendición de cuentas. La principal diferencia radica, como señala
Luis Carlos Ugalde, en que: “la transparencia no implica un acto de rendir
cuentas a un destinatario en específico, sino la práctica de colocar la
información en la “vitrina pública” para que aquellos interesados puedan
revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en
caso de que haya anomalías en su interior”.[7] Se entiende, entonces, que transparencia
implica una acción que deben realizar las entidades públicas, de oficio, sin
que medie una solicitud de acceso a la información, ni una persona específica a
la que vaya dirigida la información. Por otra parte, en relación con el derecho de acceso a la
información, como señala Ernesto Villanueva, “la transparencia es una garantía
normativa e institucional no jurisdiccional para hacer efectivo el derecho de acceso
a la información pública. En tanto la transparencia es una garantía, no un
derecho sustantivo, hace las veces de una herramienta o instrumento legal para
alcanzar los propósitos que justifican la existencia del derecho de acceso a la
información pública”.[8] Entonces, la transparencia no es un derecho sino
un medio legal, una herramienta o un instrumento, para alcanzar o garantizar un
derecho, como dice Mauricio Merino, “la transparencia sirve como un instrumento
o como un incentivo para impedir que algunos particulares se adueñen de los
espacios públicos”.[9]
Partiendo de esta idea, la transparencia implica no sólo “proveer
de información”, sino que esta información debe ser confiable, clara, congruente,
de calidad. La transparencia está íntimamente ligada al derecho de acceso a la
información pública, sin embargo, tiene un contenido más amplio, ya que al ser
un medio o herramienta que pretende poner información en la “vitrina pública”,
implica procedimientos, prácticas, normas, valores, que la hagan efectiva. La
transparencia, como se ha dicho por varios especialistas de la materia, implica
un desafío organizacional que conlleva tareas de producción, distribución,
manejo, etc. de suerte que se
habla de la transparencia como una “política pública”, es decir, se trata de
una política que promueve la transparencia como una “cualidad” de los
actos que realizan los poderes públicos.
Para Mauricio Merino la “política de transparencia” se refiere a:
…las decisiones y los procesos
asumidos por los poderes, las dependencias y los órganos públicos del Estado
para darle contenido sustantivo a los principios democráticos de
responsabilidad, publicidad e inclusión dentro de su propia organización…exige
un proceso de adaptación diferenciado a partir de las estructuras orgánicas,
los recursos, las regulaciones, los objetivos, las rutinas y las condiciones organizacionales
que le son propias… la política implica el propósito deliberado de actuar y
decidir sobre a base de información que no solamente puede ser pública, sino
que de hecho lo es y debe serlo en cada momento. Desde este último mirador, la
transparencia deja de ser un conjunto de archivos abiertos al escrutinio
público, para convertirse en un valor organizacional y un entramado de acciones
públicas deliberadas para producir, utilizar y distribuir la información
pública como un recurso estratégico.[10]
Este tipo de políticas exigen modificaciones más amplias que
simplemente otorgar información, se pretende un cambio en el terreno
organizacional que trae consigo modificaciones de gran calado, se trata
entonces de una política pública que impacta el interior de las organizaciones,
con el fin de lograr una gestión pública transparente y confiable. Es en este
sentido que resulta necesario que la transparencia se entienda, practique y
plasme como una rutina en las funciones que desempeñan las organizaciones
públicas todos los días y no simplemente como una obligación de poner
información a la vista de todos.
[1] Cfr. SCHEDLER, Andreas, ideas para desordenar las ideas, en
MERINO, Mauricio (Coordinador), Transparencia:
libros, autores e ideas, IFAI-CIDE,
México, 2005, pág.66
[2] VILLANUEVA, Ernesto, Aproximaciones
conceptuales a la idea de transparencia, en MERINO, Mauricio (Coordinador) Transparencia: libros, autores e ideas, Op.Cit.,
pág. 63
[3] BOBBIO, Norberto, Teoría general de la política, Trotta, Madrid., pág. 438
[4] Ibídem, pág. 439
[5] RODRÍGUEZ ZEPEDA, Jesús, Estado y transparencia: un paseo por la filosofía política, Cuadernos
de transparencia 04, IFAI, México, 2007 pág. 39
[6] VILLANUEVA, Ernesto, Aproximaciones conceptuales a la idea de transparencia,
Transparencia: libros, autores e ideas. Óp.Cit.,
pág. 64
[7] UGALDE, Luis Carlos, Rendición de cuentas y democracia. El caso de México, cuadernos de
divulgación democrática num.21, IFE, México, 2002, pág. 17
[8] VILLANUEVA, Ernesto, Aproximaciones conceptuales a la idea de transparencia, Óp.Cit., pág. 64
[9] MERINO, Mauricio (coordinador), Transparencia: libros, autores e ideas, Óp.
Cit. pág.18
[10] MERINO, Muricio, La transparencia como política pública, en ACKERMAN, John (coordinador), Más allá del acceso a la información.
Transparencia, rendición de cuentas y Estado de derecho, siglo XXI y otros, México, 2008, págs. 241 y 242
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